食品安全标准与监测评估“十三五”规划（2016-2020年）

食品安全标准与监测评估“十三五”规划（2016-2020年）

食品安全关乎人民群众身体健康和生命安全，是重大民生问题。为贯彻《食品安全法》，落实推进健康中国建设和实施食品安全战略整体要求，切实保障公众身体健康和饮食安全，促进社会经济健康发展，根据《“健康中国2030”规划纲要》有关任务和党中央、国务院食品安全工作部署，制定本规划。

一、规划基础和面临形势

（一）工作成效。

近年来，卫生计生系统认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，不断强化食品安全标准与监测评估工作，坚持改革创新，完善工作机制，建立健全工作体系，加强能力建设，各项工作取得明显成效。一是全面完成标准清理整合,初步构建一整套较为完善的食品安全国家标准框架体系。建立完善标准管理制度，清理整合近5000项食品标准，解决长期以来食品标准之间交叉、重复、矛盾等问题。制定公布926项新的食品安全国家标准，涵盖1万余项参数指标，基本覆盖所有食品类别和主要危害因素。担任国际食品添加剂、农药残留法典委员会主持国，牵头研制多项国际标准，协调解决涉外贸易食品安全标准问题。二是食品安全风险监测工作全面推进，为保障食品安全提供有力技术支持。设立风险监测点2656个，覆盖所有省、地市和92%的县级行政区域，建立起以国家食品安全风险评估中心为技术核心，各级疾病预防控制和医疗机构为主体，相关部门技术机构参与的食品安全风险监测网络。制定实施国家食品安全风险监测计划，监测品种涉及30大类食品，囊括300余项指标，累积获得1500余万个监测数据，基本建立了国家食品安全风险监测数据库。三是风险评估工作不断深入，为食品安全标准制定和风险管理提供重要依据。制定一系列风险评估相关规定和技术指南，开展食物消费量调查、总膳食研究、食品毒理学研究等风险评估基础性工作，逐步构建食品安全风险评估基础数据库。累计开展近百项风险评估项目。四是食源性疾病监测报告网络覆盖所有县级行政区域，初步掌握了我国食源性疾病分布及流行趋势。在全国设置主动监测哨点医院3883家，建成覆盖全部县级行政区域的食源性疾病监测报告系统。五是完善配套管理制度，履职能力不断提升。制定修订食品安全标准、监测和评估等管理办法，规范工作程序，制定疾病预防控制、监督机构食品安全工作规范，明确职责任务。组建国家食品安全风险评估中心，成立由8个部门、10余个领域400余名专家组成的国家食品安全标准审评委员会和风险评估专家委员会。中央投资23亿元，支持建立8个国家级参比实验室、32个省级风险监测中心，加强400余个地市级技术机构建设，提升基层履职能力。

（二）形势与挑战。

党中央、国务院始终把食品安全摆在突出重要位置。习近平总书记强调，食品安全是重大民生工程、民心工程，要求食品安全落实最严谨的标准等“四个最严”的要求。十八届五中全会提出推进健康中国建设，实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。

“十三五”是我国全面建成小康社会的决胜阶段，党中央、国务院对食品安全工作的高度重视，彰显了维护人民群众身体健康的坚定信心和坚强决心，为我们加强食品安全标准与监测评估工作提供了新的机遇。创新、协调、绿色、开放、共享的“五大”发展理念，为我们从大健康、大卫生的角度做好食品安全标准与监测评估工作指明了方向。当前，我国居民消费结构正在转型升级，食品消费从全面温饱型向营养健康型转变，居民对食品营养安全的需求越来越高。一方面，随着工业化、城镇化和市场化的快速发展，食品生产经营量大、面广，我国仍处于食品安全矛盾凸显期和问题高发期。另一方面，食品新技术、新工艺的不断开发应用，以及各种新的食品化学污染物和致病微生物不断出现，给食品安全标准与监测评估工作提出了新的挑战。同时，在食品产业供给侧改革的新形势下，如何促进食品安全标准更好地适应经济发展，释放产业活力，以及改革和加强新食品原料、食品添加剂新品种、食品相关产品新品种等“三新食品”管理，也对我们的工作提出了新的要求。

当前食品安全标准与监测评估工作，与社会经济发展和人民群众不断增长的健康保障需求还有一定差距，仍然存在一些亟待解决的问题。一是各地监测评估能力发展不均衡，基层监测能力总体较弱。我国食品安全标准数量与指标仍有缺失，食品安全标准研制和跟踪评价能力不足。二是 “互联网+”和大数据分析等信息化新技术对食品营养安全惠民措施的支撑作用有待充分发挥。食物消费量、食品毒理学和营养监测等风险评估基础数据库不够系统全面，食品安全未知风险识别技术研发力量薄弱。三是相关行业和社会机构有序参与食品安全标准与监测评估工作的协作共享机制尚不完善。

二、指导思想、基本原则和发展目标

（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会和全国卫生与健康大会精神，统筹推进“五位一体”和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕实现百姓“吃的安全、吃的健康”目标，认真落实习近平总书记关于食品安全必须做到“四个最严”等系列重要讲话精神，立足国情民情、跟踪国际前沿，坚持以健康为中心，促进食品安全与健康融合，坚持以问题和需求为导向，深化改革创新，坚持以基层为重点，补齐短板，实施食品安全战略，充分发挥食品安全标准与监测评估工作在“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的食品安全治理体系中的基础性作用。

（二）基本原则。

1．依法履职，强基固本。

围绕法定职责，针对履职中的薄弱环节，找准建设重点，合理配置资源，加强履职能力建设，筑牢工作基础。通过规划建设，提高国家级食品安全机构技术能力，强化地方，特别是市县工作基础，全面提高食品安全工作能力和保障水平。

2. 改革创新，科学实用。

坚持科学实用、以用为本，科学规划制定相关发展目标和能力建设标准，发挥优势、补齐短板。加快推进“互联网+”发展，全面深化食品安全大数据运用，不断提升食品安全标准研制能力、风险隐患发现和系统性风险识别能力。

3．统筹规划，分级负责。

适应现状和发展需要，统筹国家和地方不同层级食品安全标准与监测评估工作体系发展规划和能力建设，加强顶层设计，合理确定各级政府、卫生计生行政部门及食品安全技术机构的建设任务。各地按照规划总体要求，加强组织领导，各司其职、分级负责，有序推进任务落实。 

4．开放共享，协同共治。

秉持开放共享理念，整合优势资源，发挥行业组织、科研院所、第三方机构等社会力量的作用，鼓励多方参与，推动形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系。在食品安全标准与监测评估工作中构建政府管理、行业自律、社会协同、公众参与的社会共治格局。

（三）发展目标。 

以推进健康中国建设、实施国家食品安全战略为契机，全面构建“标准严谨实用、监测准确高效、评估科学权威、履职保障有力”的食品安全标准与监测评估工作体系。到“十三五”末，食品安全标准与监测评估工作体系和能力建设取得重大进展，制度创新和重点领域改革取得新的突破，国家、省、地市、县并延伸至乡镇和农村的四级工作网络基本完善，人才队伍整体素质明显提升，信息化服务食品安全管理和信息惠民的能力显著提高，为公众健康和饮食安全提供强有力的保障。

1. 食品安全标准体系进一步完善。围绕建立最严谨的标准，不断构建和完善以国家标准为框架、地方标准为补充的食品安全标准体系。完成300项食品安全国家标准的制定修订；根据标准分类重点建设7个食品安全风险评估与标准研制核心实验室；加强标准宣传、培训和跟踪评价，提升标准服务，县级以上卫生计生行政部门食品安全标准的咨询等服务能力得到明显提升。

2. 食品安全风险监测能力明显提升。风险监测覆盖所有县级行政区域并延伸到乡镇农村；省、地市、县级疾病预防控制机构达到相应监测能力建设标准要求。中西部地区，特别是贫困地区监测队伍得到充实，监测能力显著提升。

3. 食品安全风险评估工作全面推进。形成相对完善的风险评估管理规范和技术指南体系；完成第6次全国总膳食研究，构建覆盖24大类食品的食物消费量和毒理学数据库；完成食品中25种危害因素的风险评估，阶段性开展食品安全限量标准中重点物质的再评估。

4. 食源性疾病监测报告不断加强。国家食源性疾病报告覆盖县乡村，食源性疾病暴发监测系统覆盖各级疾病预防控制机构，国家食源性疾病分子分型溯源网络逐步延伸到地市级疾病预防控制机构；各级疾病预防控制机构食品安全事故流行病学调查能力得到提升。

5. 人才培养和信息化建设得到加强。到2020年，在全国卫生计生系统打造一支100人左右的食品安全技术领军人才队伍，为省级培训食品安全专业人才1000人，为地市级培训4000人，为区县级培训10000人，人才队伍结构基本满足工作需要；建成国家和省级两级信息化平台，并实现与地市级、区县级的互联互通。

三、“十三五”时期主要任务

（一）依法履职，统筹做好食品安全标准与监测评估工作。

1．不断健全食品安全标准体系，提升标准实用性。

一是制定、修订300项食品安全国家标准。针对监管需要和产业现状与发展趋势，制定修订亟需的基础标准、生产经营卫生规范、配套检验方法和农兽药残留等标准。重点加强婴幼儿配方食品、特殊医学用途配方食品等特殊人群营养型食品标准，以及学校、医院、养老机构等重点人群集中供餐食品安全与营养操作规范类标准的研制。不断提升标准实用性，加强标准制定与监管的衔接。二是完善标准管理制度。制定公布食品安全标准管理办法，实现食品安全标准与“三新食品”衔接，国家标准与地方标准衔接，食品安全标准制定与进口无食品安全国家标准食品指定标准衔接。三是提升标准服务能力。建立健全各级卫生计生部门食品安全标准工作平台，完善地方标准，使地方标准成为国家标准的有效补充。组织开展标准培训、咨询、跟踪评价工作，开展标准实施效果评价，服务监管部门、行业和企业。四是加强食品安全标准基础研究。加强食源性疾病、食品污染物及其他有害因素的监测和抽检等数据在标准制定中的应用。整理完善国家层面技术法规与标准等方面基础数据，为标准制定修订、行政监管、产业发展、风险交流等提供技术基础。根据监测和评估结果及时修订完善标准。加强标准相关基础研究，推动促进相关科技成果向标准转化。 

 2．提高风险监测工作质量，提升监测科学性。

一是科学布局监测网络。以点带面、规范发展，将监测网络覆盖至全国所有县级行政区域，并向乡镇农村延伸，逐步消除监测的“死角”和“盲点”，综合运用统计学原理、地理定位和信息技术，科学设置监测点，结合地域特点和重点污染地区、婴幼儿和学生等重点人群需求，分类监测，强化监测工作的针对性和代表性。二是科学设置监测项目。根据食品安全形势研判和治理需要，每年适当调整或增加可能存在隐患风险的监测项目，提高风险隐患发现能力。省级卫生计生行政部门根据国家风险监测计划和地域特点，制定本省（区、市）风险监测方案。三是强化监测质量管理。建立健全监测工作管理办法和采样、检验、信息报告等技术规范，在各级监测技术机构建立和应用风险监测实验室质量流程管理系统，制定监测工作考核评价指标体系，加强监测工作的督导，强化监测全程质量控制，保障数据的准确可靠。四是做好风险监测数据的科学分析和利用。不断充实完善我国食品安全风险监测相关基础数据，系统绘制重点食品污染谱系图，掌握重点污染地区特异性污染状况。加强风险监测结果分析和通报会商，发挥监测数据在风险预警和健康宣教中的作用。 

 3. 夯实风险评估工作基础，保障风险评估权威性。

一是逐步完善评估相关基础数据。开展食物消费量调查、总膳食研究和人群生物样本监测，实施毒理学计划。县级以上卫生计生行政部门按照国家统一部署，组织开展食物消费量调查等风险评估基础性工作。二是着力研发新的评估技术方法。借鉴国际经验，建立基于疾病负担和预期寿命的定量综合评估模型，探索研究生态环境-食品安全-食品营养-人群健康的内在联系和共性指标。结合《国民营养计划》开展健康影响的风险-受益评估等技术研究。三是提高未知风险识别能力。建立未知风险的识别和排查关键技术，开展新型风险隐患评估研究。依托国家食品安全风险评估中心和32个省级疾病预防控制中心,建设食品安全风险评估与标准研制实验室。四是扎实有序开展评估工作。系统开展食品中25种危害因素的风险评估，逐步开展食品安全限量标准中重点物质的再评估，提出标准制定修订、风险控制和食品安全治理咨询建议。 

 4．加强食源性疾病监测报告，提高通报及时性。

一是国家食源性疾病报告覆盖县乡村，加强食源性疾病暴发监测能力和国家食源性疾病分子分型溯源网络建设。建立主要有毒动植物DNA条形码、国家食源性致病微生物全基因组序列等数据库。二是地方各级食源性疾病监测溯源实现互联互通，开展食源性疾病信息与食品生产经营活动的关联性分析，建立与各级食品安全监管部门之间的信息共享机制，及时通报食品安全隐患信息。三是县级以上疾病预防控制机构建立食品安全事故流行病学调查和现场卫生处理专业技术队伍，配合有关部门开展食品安全事故的调查处理。四是加强食源性疾病监测相关技术研究。发展基于全基因组测序的食源性致病微生物鉴定、耐药和环境抗性预测技术，食源性病毒高通量检测分型技术。 

 5．加强营养与食品安全知识科普宣传，防控食品安全引发的营养健康问题。

全面部署并实施以保障食品安全为基础的《国民营养计划》。一是开展食品安全知识宣传教育，纠正不洁饮食习惯和行为，减少贫困地区居民由食源性疾病引发的营养缺乏和健康损害。二是研究编写中小学食育课外读物，根据不同年龄段学生的特点，指导开展形式多样的课内外食育教育活动。三是因地制宜制定膳食营养指导方案，编制立足于食品安全标准与监测评估，适合于不同地区、不同人群的营养、食品安全科普宣传资料。四是拓展传播渠道，采用多种传播方式和渠道，定向、精准地将科普信息传播到目标人群，注重发挥媒体的正向引导作用。五是推动将公众营养、食品安全知识知晓率纳入“健康城市”考核指标。加强营养、食品安全科普队伍建设。

（二）共建共享，强化食品安全标准与监测评估工作体系。

1．分级负责，建立完善工作网络。

围绕“完善体系、夯实基础、提升能力”，建立健全与我国经济发展水平和公众健康需求相适应，以卫生计生行政部门为主导，以专业评估机构和疾病预防控制机构为支撑，以综合监督执法机构和医疗机构为辅助的食品安全标准、风险监测、风险评估和食源性疾病监测报告的工作网络，科学、全面履行卫生计生系统食品安全标准、风险监测和评估职责。

一是重点加强国家级食品安全技术支撑机构建设。积极推进国家食品安全风险评估中心能力建设和新址建设，将其建设成为国家食品安全科学技术资源中心。依托国家食品安全风险评估中心，建立国家食品安全标准研究中心，提升标准工作能力。建立国家级重大食品安全事故病因学实验室应急检测技术平台，提升中国疾病预防控制中心食品安全事故流行病学调查能力。二是加强地方食品安全技术支撑机构建设，建设以各省级疾病预防控制机构和32个风险监测参比实验室为核心，以地市级技术机构为骨干，县级技术机构为基础的“横向贯通、上下联动”的工作网络。三是加强卫生计生系统基层食品安全工作规范管理，构建县、乡、村一体化的基层食品安全工作格局，畅通食品安全服务百姓“最后一公里”。 

2．分层分类，培养开发人才队伍。

围绕“学科全面、技术领先、作用关键”，大力加强卫生计生食品安全人才队伍建设与培养，加大人力资源投入，优化人才配置结构。适度增加高层次专家型人才和基层一线紧缺人才，充实风险评估、检验分析、信息统计学、流行病学、食品营养等领域的专业人才。

一是完善人才结构。在省、地市、县各级卫生计生技术机构编制框架内明确适当比例专（兼）职人员从事食品安全标准与监测评估工作，均衡配置高中低研究人才与实用人才，发挥最大团队人才效益。二是实施卫生计生食品安全人才培育“1-1-4-1”工程。到2020年，在全国卫生计生系统打造一支100人左右的食品安全技术领军人才队伍；为省级培训食品安全专业人才1000人；为地市级培训4000人；为区县级培训10000人。开展各级各类医疗机构食源性疾病报告人员培训。三是进一步创新培训形式，提高培训效率。根据人才培养需求，有重点地开展分级、分类培训，采取集中式、分散式、互动式、模拟式等形式多样的现场教学，提高培训的针对性，增强培训的实战性。加强培训考核管理，促进食品安全人才队伍业务水平的整体提升。四是实施国家食品安全风险评估中心“523”人才计划，打造一流的国家级食品安全专家智库，落实食品安全首席专家制度。 

 3．互联互通，提升信息化支撑水平。

加快推动互联网与食品安全业务的深入融合和创新发展，构建“覆盖全国、资源共享、互联互通”的信息网络系统。

一是编制卫生食品安全大数据应用指导方案，明确食品安全标准与监测评估的信息化建设要求和具体路径。按照“标准统一、业务协同、信息共享、安全可靠”的原则构建互联互通的国家、省、地市、县四级网络体系。建立覆盖全国的食品安全国家标准和地方标准目录检索系统，推进食品安全标准、风险监测、风险评估、食源性疾病等系统的整合升级和一体化应用。二是深入融合新技术，建设国家和省两级食品标准与安全大数据应用平台，注重数据的目录统一、分级管理、创新应用、安全可信。整合食品技术法规和标准、风险监测、食源性疾病、舆情监测、风险评估、消费量、总膳食、毒理学和营养健康等相关数据，构建基础数据库。融通食品安全风险监测、监督抽检和食用农产品监测抽检等数据资源，深化可视化数据挖掘技术和风险预测模型的应用研究，形成跨部门信息共享机制，开展实时分析和跨界关联应用。建立覆盖县乡村医疗机构的国家食源性疾病网络直报系统，进一步完善食源性疾病暴发监测系统和国家食源性疾病分子分型溯源网络。构建互联互通的地方各级食源性疾病监测溯源平台。三是创新数据应用，优先推动便民惠民服务类数据向社会开放共享，促进业务创新发展。充分利用信息化技术做好标准在线查询及意见反馈等服务工作。开发个性化、差异化的食品安全与营养健康移动应用产品，如营养膳食计算器、患者营养支持、运动健康指导等，方便基层群众获得信息，提高信息服务覆盖面和精准度，提升公共信息服务水平，切实提高保障公众身体健康和饮食安全的支撑能力。

（三）改革创新，加强国际国内合作，完善食品安全标准与监测评估工作制度机制。

1．健全工作制度。

制定、修订食品安全国家标准、风险监测、风险评估、食源性疾病监测报告等配套制度，规范履职管理，优化工作流程，提高行政效能。制定卫生计生基层医疗卫生机构食品安全工作指南，加强基层食品安全相关工作。

2．加强国际国内合作。

加强国际食品安全标准交流，开展我国标准与国际标准对比研究，加快研究转化适合我国国情的国际标准。做好食品添加剂、农药残留法典委员会主持国工作，牵头或参与制定国际标准，提高我国在国际食品安全标准制定中的话语权。吸纳国际知名专家参与编制食品安全国家标准，增强我国标准的国际公信力。

加强部门协作，建立食品安全国家标准协作组，在食品安全标准的制定发布、风险监测与评估的数据共享和会商通报、食品安全事故流行病学调查等方面，建立健全与食药、农业、国标委等部门协调配合、良性互动、顺畅高效的合作机制，形成合力。畅通高校、相关行业组织和专业机构有序参与食品安全标准与监测评估工作的渠道，充分借助国内外专家智库和外脑资源，提高决策的科学性和公信力。

3．创新管理方式。

适应国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”改革要求和相关产业发展需要，推动改革和加强“三新食品”管理。落实企业执行食品安全国家标准、地方标准的主体责任，鼓励企业加大在标准研制方面的投入，参与标准研制,促进技术创新和产业协调发展，形成社会共治格局。推进将标准制定、风险监测与评估工作作为科研项目的重要考核指标和专业技术资格评审依据，建立完善本领域专业与管理人才创新激励机制。强化大数据分析等信息化新技术手段对食品安全和营养惠民措施的支撑作用，针对特定目标人群，开展专项行动，创新膳食指导个性化、差异化和推广健康烹饪模式等，不断满足公众对改善食品安全和营养信息指导的需求。

四、保障措施

（一）加强组织领导。地方各级卫生计生行政部门要在地方党委政府的领导下，加强组织领导，落实领导责任。要健全责任制度，制定实施方案，细化分解规划任务，明确任务分工和进度安排，督促落实重点工作任务，抓紧抓好实施工作。

（二）保障经费投入。 建立与职责和任务相匹配的财政经费投入保障机制。地方各级政府要依法将食品安全标准与监测评估工作经费纳入本级预算。中央财政加大对地方转移支付力度，地方要落实工作经费预算，形成国家、地方共同投入，工作经费和专项经费有效保障的经费保障机制。

（三）营造有利环境。通过“食品安全宣传周”、专业机构开放日、社区讲座、制作和散发各种形式的科普载体等活动，加强正面宣传和工作成果普及应用，做好相关政策措施和标准等的解读。全程引导，增强社会对食品安全标准、风险监测和评估等工作的认知和理解，争取社会支持，营造有利于食品安全协同共治的社会环境。

（四）加强督查评估。建立监督考核机制，将规划任务落实情况作为对相关单位和地方食品安全工作督查和考核的重要内容，加强督促检查，定期开展考核。建立中期和末期评估制度，对规划实施进度和实施效果开展全面精细化评估，及时发现问题，研究解决对策，确保各项目标如期实现。

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